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各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
草原是重要的自然资源，是陆地生态系统的重要组成部分，在维护生态平衡、保障畜牧业发展等方面具有不可替代的作用。长期以来，由于我省草原权属不清，难以实施有效法制管理，导致草原资源减少，草原植被退化，严重影响了全省生态环境建设和经济社会发展。为保护草原资源，维护生态安全，构建和谐社会，促进社会主义新农村建设，现就我省草原权属确定工作提出如下指导意见。
一、草原权属确定工作的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，贯彻实施《草原法》，以加强草原法制管理为主线，以保护草原资源、维护农民合法权益、实现草原可持续利用为目标，明晰草原权属，落实草原承包经营制，稳定草原资源总量，合理配置农业产业结构，促进辽宁生态省和社会主义新农村建设。
（二）基本原则。
1.坚持尊重客观规律和经济规律的原则。宜农则农、宜林则林、宜草则草，因地制宜，有利于改善生态环境，优化产业结构，实现可持续发展。
2.坚持公开、公平、公正的原则。在草原权属确定过程中要尊重大多数群众的意愿，做到内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
3.坚持尊重历史、面对现实的原则。以20世纪80年代草原资源普查和土地利用现状调查数字为参考依据，与全省第二次土地调查数据相衔接，对改变草原性质，并且对生态环境已构成威胁的，要退还为草原；已纳入基本农田的，继续按照耕地管理。
4.坚持先易后难、先简后繁的原则。草原权属确定工作要从比较容易、没有争议的地方入手，逐步深入地开展工作。对存在争议的，地方政府要积极协调解决。
5.坚持保护基本农田的原则。对农村家庭承包经营的耕地，经营者种草的，不应改变耕地性质，但对落实国家政策退耕还草的地块，要依法进行地类变更。
（三）总体目标。从2008年开始，利用3年左右的时间，基本完成全省草原权属确定任务。草原权属确定工作要实现四至明确、权属明晰、责权分明、管理规范。
二、草原权属确定工作的依据
（四）法律依据。各级政府要把《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国土地管理法》、《农村人民公社工作条例修正草案》（中共中央第八届中央委员会第十次全体会议通过）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年国务院令第256号）、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（2003年国土资源部令第17号）、《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2002年1月31日省第九届人大常委会第二十八次会议通过）、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》（1996年省政府令第69号）等法律法规中的有关规定作为草原权属确定的法律依据，组织开展草原权属确定工作。
（五）政策依据。《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发〔2002〕19号）、农业部《关于严禁开垦和非法占用草原的紧急通知》（农牧发〔2004〕30号）、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土籍字〔1995〕第26号）等文件，是草原权属确定工作中的重要参照依据。
（六）资源依据。1979年至1986年开展的草地资源调查和县级农业区划草地资源详查的数据和图表，详细记载了该阶段我省草原植被类型和区域分布等，各地要以该调查数据和图表为资源依据，并参考各级政府土地资源台账等制定草原权属确定规划。
三、草原权属确定行政机关和政府职责
（七）草原权属确定机关。草原权属确定工作是政府依法对草原的所有权和使用权进行确认，明确草原权属的具体行政行为。依据《草原法》、《土地管理法》的规定，草原权属确定的权力主体为县级以上政府。根据我省实际，省级以上风景名胜区、自然保护区等草原所有权和使用权由省政府确定；市级风景名胜区、自然保护区等草原所有权和使用权由市政府确定；其他情形的草原所有权和使用权一律由县级政府确定。
（八）政府职责。各县（市、区）政府主要领导对草原权属确定工作负领导责任，积极协调畜牧（动监）、发展改革、财政、国土资源、环保和农业等行政管理部门，解决草原权属确定过程中出现的各种问题。各地要建立健全草原权属确定工作目标责任制，明确草原权属确定工作领导小组和办公室的职能、责任和工作目标，制定切实可行的奖惩制度，调动各方面积极性，保证草原权属确定工作顺利开展。草原权属确定工作领导小组办公室要加强对草原权属确定工作人员的业务培训。
四、草原权属确定工作范围和主要内容
（九）范围。草原权属确定工作范围包括全省所有的天然草原和人工草地。
（十）主要内容。草原权属确定工作的主要内容包括落实草原坐落方位和边邻四至，确定草原权属和承包经营制，核发《草原使用权证》和《草原承包经营权证》。
五、实施草原权属确定工作的步骤
（十一）开展调查。县级草原权属确定工作领导小组办公室组织开展草原调查工作。调查工作的主要内容包括草原坐落方位、边邻四至及生产状况。在开展草原调查时，要与全国第二次土地调查工作相衔接，合理进行地类边界接边和确认工作。
（十二）提出方案。县级草原权属确定工作领导小组办公室在调查的基础上制定草原权属确定工作方案，草原权属确定工作方案要报上一级草原行政管理部门核准并备案。
（十三）调研论证。县级政府组织同级草原权属确定工作领导小组在开展抽查调研的基础上对草原权属确定工作方案进行评估论证。通过评估论证的方案方可具体实施。
（十四）审核登记。依法确定为国家所有或集体所有的草原，由县级政府登记造册（市级以上风景名胜区、自然保护区的草原除外），报上级政府备案。在进行草原权属登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经当地乡、村、组和比邻单位认定后逐级审核，填写《草原权属登记表》，并张榜公示7天，接受群众监督。
（十五）核发证书。依据《草原权属登记表》，由县级政府对国家所有草原核发《草原使用权证》，确认草原使用权。对未确定使用权的国家所有草原由县级政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原由县级政府核发《草原所有权证》，确认草原所有权。
（十六）建立档案。县级草原行政主管部门要建立草原权属管理档案，留存《草原权属登记表》、《草原权属台账》和《草原确权备案表》，并建立电子档案。在每年12月中旬将《草原确权备案表》报省、市草原行政主管部门备案。
（十七）组织检查。草原权属登记颁证结束后，省草原行政主管部门应协调有关部门组织检查。检查内容：各种证、表填写规范；《草原权属登记表》和《草原权属证书》的记载与实际相符；妥善解决草原权属争议或纠纷；依据草原确权方案，发证率应达90%以上。
六、加强对草原权属确定工作的领导
（十八）统一思想，加强领导。各级政府要从落实科学发展观的高度，充分认识草原权属确定工作的重要性、艰巨性和复杂性，统一思想，加强领导。各有关部门要高度重视，密切配合。财政部门要为草原权属确定工作提供必要的经费，新闻宣传部门要为草原权属确定工作营造良好的舆论氛围。
（十九）强化监督，落实责任。各级政府要按照有关法律法规的规定，健全草原监督管理机构，完善草原监督管理手段，坚决依法查处草原违法案件。要全面落实草原承包经营制，对辖区内尚未实施承包经营制的草原要抓紧落实，对已落实承包经营制的草原要在承包方式、承包期限、承包合同内容等方面进行一次全面复查，认真解决承包工作中存在的问题。各级草原行政主管部门要加强草原承包合同监督和管理，确保合同正常履行。
（二十）科学规划，严加保护。各级政府要把草原保护建设纳入国土整治和国民经济发展总体计划，建立健全基本草原保护制度，将人工草地、天然采草场、重要放牧场和具有特殊生态作用的草原等，确定为基本草原，实施严格保护。国家重要建设项目确需征用或使用草原的，必须严格审批手续，并依法确定和支付补偿费用。
（二十一）严格程序，规范操作。草原权属确定工作事关广大农牧民切身利益，要杜绝暗箱操作，做到公开、公正、公平。各级政府特别是具体实施部门，要严肃纪律，严格按照有关法律和政策规定的程序办事。
辽宁省人民政府
二○○八年七月十日 |