中共辽宁省委 辽宁省人民政府
关于印发《辽宁省医药卫生体制改革重点
实施方案（2009—2011年）》的通知
各市委、市人民政府，省委各部委，省直各单位：
《辽宁省医药卫生体制改革重点实施方案（2009—2011年）》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真组织实施。
中共辽宁省委
辽宁省人民政府
2009年8月6日
辽宁省医药卫生体制改革
重点实施方案（2009—2011年）
为贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）、《国务院关于医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（国发[2009]12号）精神，扎实有效地开展推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点等五项重点改革，特制定如下实施方案。
一、指导思想、基本原则和总体目标
深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，是维护人民健康的重大民生工程，是深入贯彻落实科学发展观的重大实践行动，是振兴辽宁老工业基地、全面建设小康社会的重要内容，是坚持立党为公、执政为民，实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的迫切要求，对于维护社会公平正义、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面振兴辽宁老工业基地和构建和谐辽宁，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善政策措施，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖全省城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平。
（二）基本原则
坚持以人为本，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，突出公益性质，切实维护人民群众健康权益，努力实现全省人民病有所医。
坚持解放思想，实事求是，从基本省情出发，因地制宜，分类指导，实事求是地总结我省医药卫生事业改革发展的实践经验，准确把握医药卫生发展规律和主要矛盾，夯实基础，循序渐进，积极探索建立符合辽宁实际的基本医疗卫生制度。
坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合，强化政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，动员社会力量参与，不断提高医疗卫生运行效率、服务水平和质量。
坚持统筹兼顾，妥善协调各方面利益关系，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，既注重整体设计，明确总体改革方向目标和基本框架，又突出重点，分步实施，积极稳妥地推进，使各项改革相互协调、相互促进，达到预期目标和效果。
（三）总体目标
到2011年，全省基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务的可及性，居民“看病难、看病贵”问题得到较大程度缓解，为实现到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务奠定坚实基础，使人民群众在全面振兴辽宁老工业基地、构建和谐辽宁进程中受益。
二、加快推进基本医疗保障制度建设
（一）扩大基本医疗保障覆盖面
提高基本医疗保险参保率。3年内，城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）覆盖全省城乡居民。城镇职工医保，2009年参保人数达到1268万人，比上年新增58万人，参保率90％；2010年参保人数达到1296万人，比上年新增28万人，参保率达到92％；2011年参保人数达到1338万人，比上年新增42万人，参保率达到95％。城镇居民医保，2009年参保人数达到560万人，比上年新增257万人，参保率达到80％；2010年参保人数达到602万人，比上年新增42万人，参保率达到86％；2011年参保人数达到644万人，比上年新增42万人，参保率达到92％。农村常住人口新农合，2009年参保人数达到1967万人，比上年新增13万人，参保率达到99．3％，2010年至2011年做好巩固完善工作。
完善基本医疗保障制度。2009年，将全省150万困难企业退休人员全部纳入城镇职工医保范围，制定困难企业在职职工参加基本医疗保险办法；全面启动在校大学生参加城镇居民医疗保险工作。3年内，将全省城镇困难企业在职职工、灵活就业人员、高校在校生、农村进城务工人员基本纳入基本医疗保险范围，做好城镇非公有制经济组织从业人员的参保工作。完善城乡医疗救助制度，强化资金管理，提高城乡低保及低保边缘家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合的政府资助水平，做好城乡医疗救助制度与城镇职工医保、城镇居民医保、新农合制度之间的衔接。
（二）提高基本医疗保障水平
逐步提高筹资标准和统筹层次。2009年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准为每人每年80元，2010年，提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准。2011年，城镇职工医保、城镇居民医保全部实现市级统筹，并逐步实现医疗费用门诊统筹。新农合实行住院
统筹和门诊统筹相结合的补偿模式。有条件的地区逐步实现城镇基本医疗保险和新农合城乡统筹。
逐步提高报销比例和最高支付限额。城镇职工医保、城镇居民医保在规定范围内的住院费用平均报销比例分别提高到75％以上和60％以上，参合农民实际住院补偿比例提高到45％以上。逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比例。将城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的统筹基金最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资、居民人均可支配收入和农民人均纯收入的6倍左右。
（三）提高基本医疗保障管理和服务水平
规范基本医疗保障基金管理。建立健全严格规范的基本医疗保障基金管理制度、便捷有效的管理流程。各类医保基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。到2011年底，城镇职工医保统筹基金累计结余率市级统筹地区控制在15％左右，县级统筹地区控制在20％左右；城镇居民医保基金累计结余控制在10％左右。新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15％以内，到2011年底，累计结余不超过当年统筹基金的25％。基本医疗保障基金收支情况定期向社会公布。
改进医疗保障服务。建立异地就医结算机制，研究异地安置的退休人员就医结算办法。制定医疗保险关系转移接续办法，解决农民工等流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题。2010年实现全省基本医疗保险“一卡通”，支持省内跨统筹地区就医的参保人员实现省内异地就医、购药直接结算。加强定点医疗机构管理，完善定点医疗机构考核和统筹基金结算办法。在确保基金安全和有效监管并报经省政府审批的前提下，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
三、实施国家基本药物制度
（一）初步建立基本药物供应保障体系
实施药品网上集中采购制度。实施政府主导、以省为单位的药品网上集中采购。2009年，实现县级以上医疗机构使用药品100％纳入集中采购。2011年，建立并完善各级医疗卫生机构基本药物直接配送机制。
建立基本药物供应体系。鼓励药品生产流通企业兼并、重组、改造，组建较大规模区域性药品配送企业集团，发展基本药物统一配送，实现连锁经营和规模经营。完善执业药师制度，零售药店必须按规定配备执业药师，为患者提供购药咨询和指导。
（二）建立基本药物优先选择和合理使用制度
推进基本药物优先选择。推进建立政府举办的基层医疗卫生机构使用基本药物由省集中采购、统一配送，全部配备使用、零差率销售及相应报销政策的制度体系，逐步使政府举办的城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物。其他医疗机构要将基本药物作为首选药物，鼓励优先使用，逐年提高比例。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
加强用药指导和药品监管。贯彻执行国家临床基本药物应用指南和基本药物处方集。监督基本药物生产经营企业严格落实《药品生产质量管理规范（GMP）》、《药品经营质量管理规范（GSP）》，对药品研制、生产、流通、使用实施全过程质量监督，确保公共用药安全。
四、健全基层医疗卫生服务体系
（一）加强基层医疗卫生机构建设
完善农村三级医疗卫生服务网络。制定并实施健全农村医疗卫生服务体系建设方案，发挥县（含农业人口超过50％的市辖区）级医院在农村三级卫生服务网络中的龙头作用，支持县级医院业务用房建设，3年内使每个县至少有l所县级医院基本达到标准化水平。加强中心乡镇
卫生院业务用房建设，3年内支持每个县改扩建1—3所中心乡镇卫生院。支持边远、少数民族及地方病流行地区的村卫生室业务用房建设，3年内实现全省每个行政村都有标准化的卫生室。
加强城市社区卫生服务体系建设。制定并实施社区卫生服务中心建设规划，3年内新建、改造、转型154个政府举办的城市社区卫生服务中心，其余社区卫生服务中心（站）确需新建、改造的，由各市政府自行安排解决。到2011年，全省社区卫生服务街道覆盖率达到100％。
（二）加强基层医疗卫生队伍建设
加强基层医疗卫生人员培训。2009年，在农村医疗卫生机构中选拔具有中专（中专同等学历）或大专学历的医生1500人接受成人医学专科或本科学历教育；培训农村医疗卫生机构卫生技术人员1．1万人，培训社区医疗卫生机构卫生技术人员1万人。到2011年，累计在农村
医疗卫生机构中选拔具有中专（中专同等学历）或大专学历的医生4500人接受成人医学专科或本科学历教育，培训农村、社区医疗卫生机构卫生技术人员各3．1万人。3年内，全省基层医疗卫生人员培训率达到100％，95%以上取得岗位培训合格证书。
实施基层医疗卫生人才集聚政策。落实城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务一年的政策。实施免费为基层定向培养全科医生和招聘职业医师计划，鼓励高校医学毕业生到基层医疗卫生机构工作。对志愿到辽西北和其他边远、贫困地区乡镇卫生院工作3年以上的高校医学毕业生，由政府代偿一定比例学费和助学贷款。
（三）改革基层医疗卫生机构补偿机制
基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和政府补助补偿。对政府举办的社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，要在严格界定功能和任务、核定人员编制、核定收支范围和标准、转变运行机制的基础上，由政府负责其按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。政府举办的基层医疗卫生机构的基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划统筹安排。政府举办的基层医疗卫生机构的人员经费和业务经费等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定。政府举办的基层医疗卫生机构的离退休人员符合国家规定的离退休费用，在事业单位养老保险制度改革前，由各级财政根据国家有关规定核定补助；事业单位养老保险制度改革后，按相关规定执行。实行药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。探索对基层医疗卫生机构实行收支两条线、政府购买公共卫生服务等管理方式。
（四）转变基层医疗卫生机构运行机制
转变基层医疗卫生机构服务模式。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物，大力推广中医药。乡镇卫生院要拓宽服务领域，组织医务人员开展巡回医疗，提供公共卫生服务。城市社区卫生服务机构要完善服务功能，建立社区卫生服务责任制度，以社区家庭和居民为对象，以妇女、儿童、老年人、残疾人等为重点，实行上门服务、主动服务。鼓励各地区制定分级诊疗标准，开展社区卫生服务中心首诊制试点，建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。
加快基层医疗卫生机构改革。依据基层医疗卫生机构承担的职责、服务人口等因素，对政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）核编定岗，并要内设公共卫生科室，配备专职人员负责公共卫生服务。全面实行人员聘用制，建立能进能出的人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核激励制度。推进乡村卫生组织一体化管理进程，规范乡村医生的医疗行为，提高乡村医生的服务水平和能力。
五、促进基本公共卫生服务逐步均等化
（一）基本公共卫生服务覆盖城乡居民
2009年，启动建立统一的居民健康档案，实施居民健康档案信息化管理。到2011年，全省老年人等重点人群的建档率农村达到50％，城市达到90％以上。定期为65岁以上老年人进行以高血压、糖尿病等慢性病为主的健康检查，为孕产妇提供免费产前检查、产后访视和3岁以下婴幼儿生长发育检查，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务。加强健康教育，普及健康知识，全省各级各类媒体要通过开设相关栏目，加强健康知识宣传教育。
（二）实施重大公共卫生服务项目
实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。从2009年开始开展以下项目：对15岁以下的人群补种乙肝疫苗；对35—59岁农村妇女生殖道感染、乳腺癌和宫颈癌等常见病进行检查；为全省农村生育妇女免费提供孕前和孕早
期补服叶酸、孕中期超声筛查、住院分娩补助、产后新生儿疾病筛查等服务；为贫困白内障患者进行复明手术；支持建设农村无害化卫生厕所；为结核病患者提供免费检查和抗结核药物治疗；加大艾滋病监测力度，落实各项综合干预措施。
（三）提升公共卫生服务能力
制定并实施市级以上精神卫生防治体系建设与发展规划，重点加强市级以上精神卫生专业机构的基础设施和基本设备、人员培训等建设。实施农村基层计划生育服务体系建设规划，重点加强县级和中心乡镇计划生育服务站的基础设施和基本设备、人员培训等建设。加强妇幼卫生机构建设，使县以下妇幼卫生机构基础设施建设和设备配置达到国家基本标准要求。启动卫生监督体系建设，力争3年内使市县两级卫生监督机构的业务用房达到国家要求，配备与工作相适应的车辆、快速检测等设备。加强全省血站采供血网络建设，健全血站质量体系，保证血液安全。
加强应对重大疾病和突发公共卫生事件应急机制建设，提高预测、预警和处置能力。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术。落实传染病医院、鼠防机构、血防机构和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。
（四）保障公共卫生服务所需经费
根据国家基本公共卫生服务项目，建立健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制，使城乡居民都能平等享受基本公共卫生服务。根据经济发展水平和突出公共卫生问题，逐步增加基本公共卫生服务内容，逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准。根据重大疾病预防控制需要和财政承受能力，合理安排结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目所需资金。根据城乡居民公共卫生服务需求和合理划分各类专业公共卫生机构职能的要求，在探索整合、优化人员和设备配置的基础上，建立健全专业公共卫生服务网络。专业公共卫生服务机构所需基本建设、设备购置等发展建设支出由政府根据公共卫生事业发展需要足额安排，所需人员经费、公用经费和业务经费根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况由政府预算全额安排。专业公共卫生服务机构按照规定取得的收入，应上缴财政的要全部按国库集中收缴制度规定及时足额上缴国库或财政专户。按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。提高公共卫生服务经费标准。2009年人均基本公共卫生服务经费不低于15元，2011年不低于20元。
六、推进公立医院改革试点
（一）改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制
开展公立医院改革试点。以维护公益性和社会效益为原则，以病人为中心，以管理体制、运行机制、补偿机制、监管评价制度为重点，推进公立医院改革试点。探索建立以医院管理委员会为核心的公立医院法人治理机构。推进人事制度改革，完善医务人员职称评定制度，实行岗位绩效工资制度。在大连医科大学附属一院开展单病种收费改革试点。
推进医疗卫生资源纵向整合。完善区域卫生规划，调整公立医院布局和结构，进一步明确各地区公立医院的设置数量、布局、床位规模、大型医疗设备配置和主要功能。开展省内医学高校附属医院、综合三甲医院与市县乡（社区）医疗卫生机构组建医疗集团试点，通过托管或技术协作等多种方式建立长期对口支援关系，将优质医疗卫生资源向农村延伸，实行纵向整合。实施“万名医师支援农村卫生工程”。鼓励基层医疗卫生机构和基层计划生育服务机构进行技术资源整合。
建立住院医师规范化培训制度。在三级甲等医院建立住院医师规范化培训基地，每年对1000名住院医师进行规范化培训。探索注册医师多地点执业的办法和形式，促进区域间、机构间医疗卫生人员和技术交流。
加强医疗服务质量管理。规范公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，严格执行临床诊疗指南和技术操作规范，优化服务流程，提高工作效率。实行同级医疗机构检查结果互认，推行临床路径和单病种质量费用综合管理，优先使用基本药物和适宜技术，促进合理检查、合理用药、合理治疗。
强化政府对公立医院的监管。探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理，注重成本核算与控制。以医院管理信息系统和电子病历为重点，加强公立医院信息化建设。推进信息公开制度，接受社会监督，建立患者投诉调处机制。
（二）推进公立医院补偿机制改革
逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。公立医院的基本建设和设备购置等发展建设支出，经政府有关部门批准和专家论证后，建立政府专项补助资金项目库，由政府根据轻重缓急和承受能力逐年安排所需资金。政府对包括公立医院在内的各类医疗机构承担的公共卫生任务给予专项补助，按服务成本保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费。公立医院重点学科建设项目，由政府安排专项资金予以支持。对于传染病院、精神病院、职业病防治院，在投入政策上予以倾斜。公立医院的政策性亏损，按规定动用收支结余弥补后仍有差额的，由同级政府核定补助。公立医院的离退休人员符合国家规定的离退休费用，在事业单位养老保险制度改革前，由各级财政根据国家有关规定核定补助；事业单位养老保险制度改革后，按相关规定执行。完善有利于发挥中医药特色优势的政府投入补偿政策、基本药物政策和医疗保障政策。严格控制公立医院建设规模、建设标准和贷款行为。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检查价格。定期开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务效率。
（三）加快形成多元办医格局
鼓励民营医疗机构发展。积极稳妥地推进部分公立医院转制为民营医疗机构，制定公立医院转制政策措施，规范转制程序和资产资金管理，确保国有资产保值和职工合法权益。鼓励民营资本举办非营利性医院，在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育等方面与公立医院享受同等待遇。对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策。鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医。
七、加强组织领导，强化保障措施
（一）加强组织领导
各地区、各部门要根据全省深化医药卫生体制改革的总体部署，结合各自实际，研究制定具体的工作方案，明确目标任务，建立和落实责任制。省政府成立全省深化医药卫生体制改革领导小组，省发展改革委承担领导小组办公室工作，并负责健全基层医疗卫生服务体系；卫生部门负责建立国家基本药物制度、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点；财政部门负责研究制定医疗卫生财政投入政策和相关的财税政策，负责财政投入资金的测算和安排，加强资金的管理和监督工作；人力资源社会保障部门负责推进城镇基本医疗保障制度建设；食品药品监管部门负责推进建立国家基本药物制度，制定配送企业的设置标准；其他有关部门根据职能分工认真履行相关职责，主动承担配合任务。要把深化医药卫生体制改革工作作为评价各地区、各有关部门工作的重要内容，加强检查指导，确保各项重点改革任务落实。
（二）提供财力保障
随着经济社会发展水平的不断提高，各级政府要不断增加卫生投入，确保政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高，占卫生总费用的比重逐步提高，居民个人基本医疗卫生费用负担有效减轻。要统筹安排，认真协调，创新资金投入方式，严格资金监督管理，提高资金使用效率，切实保证医药卫生体制改革所需资金。为了实现改革目标，经初步测算，今后3年，各级政府需要新增投入199亿元，其中省市县投入120亿元，主要用于全省基本医疗保障、公共卫生服务项目支出、基层医疗服务体系建设等方面。推进公立医院改革试点、建立国家基本药物制度两项改革也要根据进程安排相应投入。
（三）鼓励各地区试点
各地区、各有关部门要按照职责分工，深入调查研究，抓好政策落实， 积极主动开展多种形式的试点。要注重抓好典型经验，认真总结推广沈阳市和平区、沈河区开展社区卫生服务机构补偿机制改革试点，抚顺市建立县乡村三级医疗卫生服务体系，铁岭市政府购买社区公共卫生服务项目，中国医科大学附属一院与县级医院发展协作医院等经验，运用典型的引路作用指导改革工作。
（四）加强宣传引导
坚持正确的舆论导向，引导社会合理预期，大力宣传实施方案的目标、任务和措施，及时总结和宣传改革经验，争取社会各界和广大群众的理解、支持及参与。充分调动各方面的积极性、主动性、创造性，为深化我省医药卫生体制改革营造良好的社会和舆论环境。 |
